El principio de igualdad entre las partes en un contrato, que es propio de la contratación civil, no se aplica en la contratación administrativa.
Se ha dicho por algunos autores que la desigualdad en los contratos administrativos proviene de la distinta naturaleza de las partes porque la Administración no es una parte como cualquier otra, sino que, por su carácter de poder público, ejerce frente a la otra una serie de prerrogativas que son impensables en la contratación civil. El privilegio de la autotutela administrativa desnaturaliza el principio esencial establecido en el artículo 1.256 del Código Civil de que “la validez y el cumplimiento de los contratos no pueden dejarse al arbitrio de uno de los contratantes”.
Este privilegio de la Administración determina que sus decisiones sobre determinados aspectos del contracto son inmediatamente ejecutivas y deben ser cumplidas por la otra parte contratante hasta que un juez, revisando dicha decisión si lo solicita el contratista, decida si la misma es o no conforme a derecho. El Tribunal Constitucional ha declarado que el privilegio de autotutela no es contrario a la Constitución y que la ejecutividad de sus actos es compatible con el principio de tutela judicial efectiva, también consagrado en la Constitución.
Aunque, en principio, las prerrogativas que vamos a comentar no se aplican a los contratos privados que celebre la Administración, sin embargo, la ley prevé que a los contratos que celebren los entes del sector público que no son Administraciones Públicas, se les apliquen algunas reglas especiales de los contratos administrativos que implican el ejercicio de dichas prerrogativas. Esto es consecuencia de la Directiva Europea de contratación que obliga a que todos los contratos que celebren los poderes adjudicadores se sujeten, no solo a las normas sobre adjudicación, sino también a ciertas reglas en su ejecución.
El artículo 190 LCSP enumera las prerrogativas de la Administración Pública en los contratos administrativos, y son las siguientes:
Interpretar el contrato.
Resolver las dudas que ofrezca su cumplimiento.
Modificar los contratos por razones de interés público.
Declarar la responsabilidad imputable al contratista como consecuencia de la ejecución del contrato.
Suspender la ejecución del contrato.
Decidir su resolución y efectos.
Ostentar facultades de inspección de las actividades del contratista.
1. La prerrogativa de interpretación del contrato.
La Administración tiene la facultad de interpretar unilateralmente las cláusulas del contrato, principalmente contenidas en los pliegos. De oficio o a solicitud del contratista, la Administración resuelve las dudas sobre la interpretación de alguna cláusula. Si el contratista no está de acuerdo con la interpretación puede recurrir la decisión interpretativa ante la jurisdicción Contencioso-Administrativa. Y mientras los tribunales resuelven, el contrato debe cumplirse de conformidad con la interpretación dada por la Administración.
La interpretación debe realizarse de acuerdo con las normas de la contratación pública y, en caso de no ser posible, de acuerdo con los criterios sobre interpretación de los contratos contenidos en los artículos 1.281 a 1.289 del Código Civil.
2. Resolución de dudas.
Se trata de resolver las dudas que puedan surgir en la ejecución del contrato si bien muchas veces será difícil distinguir entre una duda en la ejecución y una duda sobre interpretación de una cláusula.
El artículo 97 del Reglamento establece el procedimiento para resolver las incidencias que surjan entre la Administración y el contratista, tanto en la interpretación del contrato, como con relación a la necesidad de su modificación. El procedimiento se inicia a propuesta de la Administración o a petición del contratista. En el primer caso se concederá audiencia al contratista y se solicitará informe al servicio competente. En todo caso, se solicita informe a la asesoría jurídica y a la intervención, si procede, y finalmente, se emitirá una resolución motivada. La tramitación de este procedimiento no suspende la ejecución del contrato, salvo que existan motivos de interés público que lo justifiquen.
3. La modificación de los contratos
Esta es la prerrogativa más típica de la Administración y la que más se utiliza en la práctica. La posibilidad de que la Administración pueda modificar un contrato por razones de interés público ha sufrido muchas variaciones a lo largo de la historia de la legislación de contratos. El Reglamento General de Contratación del Estado de 1975 establecía simplemente que la modificación podría consistir en el aumento, reducción o supresión de unidades de obra o la sustitución de una clase de fábrica por otra de las previstas en el proyecto y siempre era obligatoria para el contratista si no alcanzaba el 20% del precio del contrato.
La Directiva Europea de Contratación del año 2014 incluyó por primera vez ciertas disposiciones sobre la ejecución del contrato, especialmente en lo relativo a la posibilidad de modificarlo. Esto se debe a la necesidad de buscar una mayor eficiencia en el gasto público y para evitar la corrupción. Las modificaciones del contrato se han visto tradicionalmente con sospecha y por eso han sido objeto de regulación minuciosa en la Directiva.
Sin perjuicio de que ya trataré más detalladamente en otro post la modificación del contrato, en el momento de hablar ahora sobre esta prerrogativa, a los efectos de su descripción general, señalaré que con el nuevo régimen establecido en la LCSP las modificaciones pueden tener lugar en dos supuestos:
Cuando hayan sido previamente previstas en el pliego de cláusulas administrativas particulares.
Cuando las modificaciones no han sido previstas en el pliego y se deban a la necesidad de realizar prestaciones adicionales, a circunstancias imprevistas o se trate de modificaciones no sustanciales.
4. Declaración de la responsabilidad imputable al contratista por la ejecución del contrato.
La Administración puede establecer cuando el contratista es responsable, con carácter general, de lo que acontezca durante la ejecución del contrato. La Administración decide así si se ha incumplido alguna previsión contractual y, en caso afirmativo, si dicho incumplimiento es imputable o no al contratista.
Por otra parte, la Administración puede establecer la imputación al contratista de la obligación de indemnizar los perjuicios que se le hayan ocasionado a terceros.
5. Suspender la ejecución del contrato.
Durante la ejecución de un contrato de obra se pueden producir circunstancias que hagan necesaria la suspensión de su ejecución. Siempre que las obras hayan de quedar suspendidas, es necesario que la Administración lo acuerde expresamente y que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 208.1 LCSP, se levante un acta en la que consten las circunstancias que han dado lugar a la suspensión y la situación en la que se encuentran las obras.
La única excepción se produce en el caso de que el contratista ejerza su derecho a suspender las obras por demora en el pago superior a cuatro meses. En este caso, el contratista debe comunicar esta circunstancia a la Administración con un mes de antelación. En este caso, también deberá levantarse un acta de la situación de la obra.
La existencia del acta que documente la suspensión es importante para ambas partes. Para el contratista, porque acredita la realidad de la suspensión y su fecha de inicio, así como que no ha ocurrido por su propia iniciativa, salvo el caso indicado de retraso en el pago. También facilita la reclamación posterior de los daños y perjuicios que se le ocasionen por la suspensión al haber constancia, no sólo de las causas que la motivaron, sino de la situación de las obras: obra ejecutada hasta ese momento, medios auxiliares y materiales acopiados, etc.
También es relevante la existencia del acta para la Administración por el mismo motivo, es decir, se habrá dejado constancia de la situación de la obra y de los medios adscritos a la misma, lo que tendrá en cuenta cuando valore la reclamación que le haga el contratista.
Si la Administración no levanta el acta, el contratista puede requerirle para que lo haga y, si no respondiera a esta solicitud, se entenderá que la suspensión se ha iniciado en la fecha que señale el contratista en su solicitud. Esta posibilidad de actuación en caso de falta de respuesta de la Administración fue introducida por la LSCP y sirve para facilitar la acreditación de la suspensión de las obras y de su estado de ejecución a la vista de los casos, bastante frecuentes, en que la Administración no levantaba dicha acta.
El artículo 208 LCSP establece los conceptos que serán indemnizables:
Gastos por mantenimiento de la garantía definitiva.
Indemnizaciones por extinción o suspensión de los contratos de trabajo.
Gastos salariales del personal que quede adscrito al contrato durante la suspensión.
Alquileres o costes de mantenimiento de maquinaria instalaciones y equipos.
Gastos de pólizas de seguro.
El contratista dispone del plazo de un año desde que se levante la suspensión para reclamar dichos daños y perjuicios.
6. Decidir la resolución del contrato.
La Administración también tiene la prerrogativa de resolver el contrato.
La LCSP distingue entre causas de resolución comunes a todos los contratos administrativos y causas específicas del contrato de obra.
Las causas comunes de resolución son (artículo 211 LCSP):
El mutuo acuerdo entre las partes.
La demora del contratista en el cumplimiento de los plazos.
La demora de la Administración en el pago del precio por plazo superior a 6 meses.
El incumplimiento de la obligación principal del contrato.
La imposibilidad de ejecutar la prestación en los términos inicialmente pactados.
El impago de los salarios por parte del contratista a los trabajadores que participen en la ejecución del contrato.
El incumplimiento de las restantes obligaciones esenciales que hayan sido calificadas como tales en los pliegos, siempre que estén detalladas de manera precisa, clara e inequívoca. No se admiten cláusulas de tipo general.
Las causas de resolución del contrato específicas del contrato de obra son (artículo 245 LCSP):
La demora injustificada en la comprobación del replanteo.
La suspensión del inicio de las obras por plazo superior a cuatro meses.
La suspensión de las obras por plazo superior a 8 meses por parte de la Administración.
El desistimiento del contrato por la Administración.
En el caso de que concurran varias causas de resolución del contrato se debe aplicar la que haya aparecido con prioridad en el tiempo.
7. Inspección de las actividades del contratista
Esta facultad es consecuencia del deber que tiene la Administración de supervisar la ejecución del contrato para asegurarse de que se cumple el fin público que persigue. Los pliegos deberán determinar el alcance y la forma de su ejercicio, que será muy diferente dependiendo del tipo de contrato.
Aunque esta facultad es más propia de los contratos por los que se gestiona un servicio público, en los contratos de obra la Administración también ejerce esta facultad sobre todo por mediación del director facultativo.
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Interesantísimo artículo.