"Las obras en la vida real" #19. Que la Administración te ordene un modificado no significa que pueda hacerlo.

El jueves por la tarde el director de obra entrega al jefe de obra una propuesta de modificado que añade un tratamiento terciario, una segunda línea de fangos y un tramo de colector que no estaba en el proyecto. Hay prisa por comprometer el gasto antes de fin de año, y alguien en la reunión resume lo que piensan los demás asistentes: que lo apruebe quien tenga que aprobarlo, que si hay algún problema legal es problema suyo. La propuesta suma casi un tercio del precio de adjudicación y nadie pregunta en qué se ampara.

Ese razonamiento descansa en una idea que casi nadie ha comprobado y es que se piensa que la Administración puede modificar el contrato en lo que quiera mientras lo apruebe ella misma. Un contrato público solo se puede modificar, siempre que existan motivos de interés público para ello, de dos maneras: cuando el pliego lo previó desde el principio, con una cláusula clara que fije el alcance, las condiciones y el procedimiento, sin precios nuevos y con un tope del veinte por ciento del precio inicial, o excepcionalmente cuando surge algo que no estaba previsto.

En este último caso la ley exige que se limite a lo estrictamente indispensable y que responda a una de tres situaciones: una prestación adicional que no se puede encargar a otro contratista por razones técnicas o económicas, una circunstancia sobrevenida que una Administración diligente no habría podido prever, o se trate de una modificación que no sea sustancial. En las dos primeras el tope es el cincuenta por ciento del precio inicial, IVA excluido, sumando las modificaciones acordadas por esta vía, y en la tercera una obra deja de ser no sustancial cuando el cambio supera el quince por ciento del precio.

Lo que no encaja en ninguno de esos supuestos no se resuelve estirando el contrato, sino que se resuelve el contrato y se licita otro.

Hay un segundo límite, el que más importa a quien contrata con la Administración. Las modificaciones no previstas en el pliego son obligatorias para el contratista mientras, solas o sumadas, no pasen del veinte por ciento del precio inicial. Por encima, la Administración necesita su conformidad por escrito, y si no la obtiene el contrato se resuelve, y quien la rechaza pierde el tres por ciento del importe de la prestación no realizada que la ley reconoce en esa resolución. Es el momento en que la firma del contratista pesa más, porque negarla tiene un precio y a la Administración le cuesta resolver y licitar de nuevo.

Un defecto de la Administración acaba siendo del contratista por una razón práctica y es que una modificación que no cabe en ningún supuesto carece de cobertura, y la Administración no puede certificar ni pagar lo que no la tiene. Lo ejecutado queda fuera de la certificación, y al contratista que dice que se lo ordenaron le contestan que el director de obra no tiene competencia para ello. Le queda la vía del enriquecimiento injusto, que el Tribunal Supremo limita a los costes de ejecución, sin gastos generales ni beneficio industrial.

Las consecuencias de ejecutar lo que no está aprobado se miden en meses. La parte nueva de la obra se financia por el contratista durante los dos o tres años que dura la discusión, sin margen, aunque el asunto se gane. El plazo que consume la obra añadida no se descuenta si nadie pidió la ampliación, y llegan penalidades por un retraso que provocó una orden sin base. En el peor de los casos el contrato se resuelve con la obra a medias y la maquinaria específica inmovilizada, y el contratista sigue obligado a mantener las medidas de seguridad hasta que se formalice el nuevo contrato.

Lo que debe hacer el equipo de obra

• Preguntar por escrito, el mismo día que llega la propuesta, en qué supuesto de la ley se ampara, y pedir el informe jurídico y la justificación técnica del expediente.

• Leer la cláusula de modificación del pliego particular antes de la reunión siguiente: si el pliego no previó nada, o la cláusula no cumple los requisitos, solo caben las causas excepcionales.

• Comprobar con el asesor jurídico, para cada propuesta, en qué régimen entra y cuánto suman las modificaciones excepcionales sobre el precio de adjudicación y no sobre el precio ya modificado, que es la base de los límites del veinte y del cincuenta por ciento.

• Separar lo que es modificación de lo que no lo es: un exceso de mediciones hasta el 10% o un precio contradictorio dentro de sus límites no se tramita igual ni exige la misma conformidad.

• No dar la conformidad en una reunión. Si supera el veinte por ciento se da por escrito, tras pasar por el informe jurídico interno y valorar lo que supone rechazarla, y con las condiciones que la hacen aceptable: ampliación de plazo, precios nuevos, abono de los costes de espera.

• No ejecutar la parte discutida hasta que exista aprobación del expediente, y si hay que hacerlo por seguridad, hacerlo con orden escrita y reserva expresa.

Una UTE en una obra de depuración recibió un modificado de casi una cuarta parte del contrato. El pliego decía que el contrato podría modificarse “por necesidades de interés público” hasta un veinte por ciento, y la propuesta se presentaba como ejecución de esa cláusula. La UTE conocía la cifra al euro, pero la cláusula no decía qué circunstancias la activaban ni qué procedimiento seguir. Eso no cumplía con lo que exige el artículo 204, así que la modificación tenía que justificarse como no prevista. El jefe de obra preguntó por escrito en qué supuesto de la ley se amparaba. La Administración tardó tres semanas, rehizo el expediente sobre una circunstancia imprevisible (un informe geotécnico posterior a la licitación) y lo redujo a lo indispensable. La UTE dio su conformidad por escrito, con ampliación de plazo y precios nuevos aceptados como condición. Lo que quedó fuera se licitó aparte.

Insight técnico

Quien contrata con la Administración suele tratar la legalidad de un modificado como un asunto interno de ella, y en realidad el contratista es el único que puede exigirla antes de ejecutar. Para el órgano de contratación comprobar los límites es un trámite, y para el contratista es la diferencia entre cobrar la obra con su margen o recuperar solo los costes años después. El tope del veinte por ciento protege al contratista, porque marca el punto en que su conformidad deja de ser un trámite y pasa a ser una condición que se negocia, sabiendo lo que cuesta rechazarla. Preguntar en qué supuesto se ampara el modificado es lo que la propia Administración tiene que poder contestar para que su expediente aguante una fiscalización.

¿Quién en tu empresa comprueba, antes de aceptar un modificado, que la cláusula del pliego o la causa excepcional que lo ampara cumple lo que exige la ley, y dónde queda anotado?

Base legal

Modificación de los contratos, artículo 203 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, cuyo apartado segundo limita las modificaciones a los supuestos de los artículos 204 y 205 y remite, fuera de ellos, a la resolución y nueva licitación. Modificaciones previstas en el pliego, con el límite del veinte por ciento del precio inicial, artículo 204. Modificaciones no previstas, supuestos, límite del cincuenta por ciento y umbral del quince por ciento en obras para la modificación sustancial, artículo 205. Obligatoriedad de las modificaciones del artículo 205 hasta el veinte por ciento y conformidad por escrito del contratista por encima de él, artículo 206. Procedimiento, artículo 207. Resolución por imposibilidad de dar lugar a las modificaciones y sus efectos, artículo 211.1.g y artículo 213, apartados 4 y 6. Modificación del contrato de obras, artículo 242. Cálculo de los límites sobre el precio de adjudicación, Informe 18/2025 de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado. Sobre el enriquecimiento injusto y su cuantía, sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 11 de diciembre de 2025, ECLI:ES:TS:2025:5993.